Глас сверху
Правительство РФ рассматривает законопроект о переходе на контракты жизненного цикла (КЖЦ) при строительстве дорог. Об этом в сентябре нынешнего года заявил вице­премьер Сергей Иванов в ходе видеоконференции, посвященной развитию дорожной сети РФ. Кроме того, как сообщил вице­премьер, готовятся изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые призваны оптимизировать стоимость строительства дорог. Новая система предусматривает оценку стоимости выкупаемой земли при строительстве трассы отдельно от стоимости работ. Ранее глава Росавтодора Анатолий Чабунин заявлял, что к 2017 г. вся федеральная дорожная сеть в РФ будет приведена в нормативное состояние. В настоящий момент лишь 30 % федеральных дорог соответствуют нормативу по несущей способности – 6 тонн на ось.

Нет сервиса – нет оплаты
По мнению экспертов, КЖЦ переворачивает представление о реализации публичных функций, традиционно финансируемых за счет государства. В чем же суть схемы проекта на основе контракта жизненного цикла? Она заключается в финансовой ответственности подрядной организации за эксплуатацию построенной ею дороги в течение всего нормативного срока эксплуатации. Согласно условиям такого контракта одна сторона – исполнитель инфраструктурного проекта – за свой счет и с использованием собственных материалов возводит инфраструктурный объект и эксплуатирует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя ремонт, уход и обслуживание, а другая сторона – государство или муниципальное образование оплачивает за счет средств бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование (например, предоставление в общее пользование бесплатных автодорог, предоставление административного здания для размещения государственных органов власти или органов местного самоуправления, их учреждений), либо публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта (обучение в школе, ВУЗе, лечение в медицинском учреждении и пр.)
В отличие от «традиционной» схемы, при использовании КЖЦ государство не инвестирует средства в магистраль, но дожидается пока подрядчик за свой счет спроектирует, построит и сдаст в эксплуатацию объект. Лишь после этого государство будет платить не за объект, а за сервис работающего объекта в течение всего его жизненного цикла по принципу: «нет сервиса – нет оплаты».
«Предлагаемая правовая конструкция отношений вокруг строительства объекта капитального строительства представляется достаточно логичной и понятной, – считает начальник юридического отдела СРО НП «Балтийский строительный комплекс» Игорь Бондаренко. – Вопрос в детальности проработки на уровне соответствующего закона, норм о взаимных правах и обязанностях лиц, участвующих по контракту жизненного цикла в строительстве объектов дорожного строительства». Разумеется, важнейший момент – будущая правоприменительная прак­тика по данным нормам, ведь всем хорошо известно, что в нашем государстве то, как пишутся законы и то, как они исполняются – зачастую две большие разницы. Для того, чтобы КЖЦ были фактически применимы, нужна их доработка, а также изменения в законодательстве, считает председатель совета ОНП «Главсоюз» Алексей Пышкин. «В основном нужно устранить следующие проблемы. Первая – повышенные риски инвест­ора, связанные с возвратом инвести­ций. Если инвестиции возвращаются за десять лет – это долго, если за тридцать  – это недопустимо долго, даже невероятно на сегодняшний день. Не хватает механизма бюджет­ных обязательств, предназначенных для гарантии возврата этих инвестиций.

Вторая группа рисков связана с тем, что специфика общественных отношений в нашей стране между властью и бизнесом такова, что бизнес в значительной мере зависим от чиновников, и существует операционный риск, связанный с изменениями во власти. Если вы на ближайшие 2 – 3 года можете примерно прогнозировать, кто будет у власти, и какова будет обстановка и правила игры, то со временем может все поменяться, и возникнет вопрос, как возвращать деньги, если прекратится возможность получать доходы прежним образом. Из­за этих операционных рисков инвесторы и не идут в регионы, в которых они не имеют хороших связей и стабильного влияния. Получается, что такие контракты на сегодняшний день целесообразны для крупных компаний, владельцы которых имеют значительное влияние в стране и могут защитить свой бизнес от наступления таких операционных рисков.

Третья проблема, связанная с реализацией, – для долгосрочных инвестиций среднему и крупному бизнесу потребуются долгосрочные кредиты. Банки вынуждены будут оценивать риски и брать их на себя для того, чтобы профинансировать инвестора, а тот, в свою очередь, возьмет на себя риски следующего уровня. Если мы хотим переложить бремя рисков на банковскую систему, то почему мы не можем взять деньги у банка и сразу все приобрести в собственность? На мой взгляд, такой контракт жизненного цикла был бы интересен для инвестора, если большая часть инвестиций была бы возвращена сразу после ввода объекта в эксплуатацию. Тогда инвестору будет все равно, в чей собственности находится построенный объект. Было бы гораздо интереснее за полтора – два года построить объект, передать его заказчику и одномоментно получить от него этот объект в доверительное управление до окончания его жизненного цикла. Заинтересованность состоит в том, что отказаться от эксплуатации нельзя, будут неустойки и санкции, в то же время будет тяга к использованию новых технологий в соотношении цены и качества, и не возникнет риск для банка и инвестора».

Также нерешен вопрос по инфляционному риску. Здесь, как отмечает Алексей Пышкин, можно предусмотреть обязательства заказчика по выкупу имущества, если контракт не пролонгируется, или каким­то образом существенно меняются его условия. В таком случае подобный механизм предоставит определенную защиту и сделает контракт для инвестора более привлекательным.

Питерский почин

Первопроходцем в апробации этой схемы выступает Санкт­-Петербург. КЖЦ планируется «обкатать» при реконструкции набережной Обводного канала под скоростное движение. Комитет по инвестициям и стратегическим проектам (КИСП) разработал проект постановления «О порядке принятия решений о заключении долгосрочных государственных контрактов для нужд Санкт­Петербурга на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом в отношении автомобильных дорог, включенных или подлежащих включению в перечень автомобильных дорог регионального значения». В документе предусмотрен механизм организации конкурсов по реализации ГЧП, предусматривающих финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию объектов одной и той же частной компанией, которой город затем в течение нескольких лет равномерно и порционно компенсирует затраты на реализацию проекта. Суммы выплат, как и сроки эксплуатации, будут индивидуально определены в контрактах. Заключение таких контрактов будет оформляться в постановлениях правительства. В результате подрядчик будет отвечать и за строительство, и за эксплуатацию дороги, а город будет выплачивать ему деньги в течение 7 – 10 лет, при этом сумма выплат может измениться в меньшую сторону в случае некачественного выполнения работ. Идея в принципе не нова, подобные схемы давно действуют за рубежом. Как отмечают в КИСПе, КЖЦ будут применяться при строительстве транспортной инфраструктуры новых районов, что сделает работу в них более привлекательной для инвесторов. В контрактах будет прописана не только цена, но и график выплат, порядок индексации стоимости работ и услуг по содержанию объекта, сроки оплаты выполненных работ. Также будет определена система удержаний за несоответствие дорог нормативам, гарантийные сроки и прочее. Таким образом, инвесторам и строителям предлагается прозрачный механизм реализации проектов, гарантированные бюджетные платежи на долгосрочный период в течение жизненного цикла эксплуатации объекта. Кроме того, предусмотрен и широкий спектр гарантий – гарантии регионов и международных финансовых институтов, гарантии резерва регионального залогового фонда. Предполагается, что использование этих инструментов позволит существенно сократить расходы по строительству или реконструкции автомобильных дорог при повышении качества и сокращении сроков ввода их в эксплуатацию. Наглядно финансовая оставляющая выглядит так. Правительство Санкт-­Петербурга не будет выделять деньги подрядчику сразу после заключения контракта. Для проектирования и строительства дорог компаниям придется привлекать собственные, либо заемные средства. И помимо строительства, подрядчик должен будет еще и в течение определенного срока отвечать за текущий и капитальный ремонт, а также за содержание дорожного полотна. Город начнет выплату денег после официальной сдачи объекта равными долями в течение всего срока эксплуатации дороги. При этом периодичность выплат будет различной – помесячно или поквартально. В контракте оговариваются штрафные санкции для тех, кто слишком часто ремонтирует недавно сданную дорогу, то есть размер выплат напрямую будет зависеть от того, как была построена дорога. Итак, от качества строительства будет напрямую зависеть получение денег.

Москва, Петербург... далее – везде?

Предполагается, что КЖЦ будут применяться лишь при строительстве новых магистралей. Ремонт улиц и дорог будет осуществляться по прежним схемам. Но и для новых дорог он не станет исключительным правилом и будет применяться к определенным проектам. Как отмечает директор НП «Альянс строителей и поставщиков дорожного комплекса» Юрий Агафонов, о возможности применения КЖЦ в нашей стране заговорили несколько лет назад, и сейчас строительство дорог по такой схеме регулируется законом «О концессиях». Дополнительные законодательные акты находятся в стадии разработки, и самих проектов немного – пока на основе КЖЦ планируется лишь построить два участка высокоскоростной магистрали между Москвой и Петербургом. Есть также мнение экспертов о том, что данная схема может быть применена для строительства высокоскоростной магистрали Москва­Санкт­Петербург в полном объеме. Огромная техническая сложность реализации данного проекта (в России нет опыта строительства скоростных магистралей), существенные затраты (20 млрд. евро), отсутствие взаимопонимания в разных министерствах и ведомствах – со всем эти столкнулись первые разработчики магистрали. Попытки начать проектирование и строительство показали, что реализация проекта слишком сложна, чтобы ее можно было выполнить с помощью существующих подходов. Постепенно пришло понимание: высокоскоростные магистрали являются сложными объектами, в которых невозможно отдельно заказывать проектно­строительную документацию, и затем отдельно – строительство. Строитель высокоскоростной магистрали должен выполнять эти два этапа самостоятельно в рамках одного контракта.

Ответ скептикам

Способна ли новая система КЖЦ разрубить гордиев узел нашей вековечной беды? Наряду с оптимистическими прогнозами, во многих экспертных оценках сквозит изрядная доля сомнений. «В Финляндии КЖЦ использовался пока только на двух объектах, так что не стоит видеть в нем панацею, – полагает директор российского фонда «За европейскую безопасность российских автодорог» Евгений Ма­ли­нин. – Такой вид контракта следует применять только при наличии определенных условий. Во­ первых, если у государства не хватает средств на строительство объектов инфраструктуры, то есть если необходимо привлечение частных инвестиций (у финнов не было бюджетных средств на строительство крупных объектов). Во­ вторых, КЖЦ нужно использовать на объектах стоимостью более 100 млн. евро, то есть там, где есть большие финансовые риски. В­ третьих, если компания хочет применять инновационные технологии, ведь КЖЦ стимулирует подрядчиков экономить». Последний тезис представляется достаточно спорным, ведь есть многоуровневые механизмы контроля над соблюдением качества работ и технологий. Кроме того, идея качества – краеугольный камень самой системы КЖЦ. Начальник аналитического отдела ИК «Ленмонтажстрой» Дмитрий Кумановский отмечает: «Ведение проекта от начала и до конца позволит эксплуатантам применять дорогостоящие новые строительные технологии, в том числе и с длительным сроком окупаемости, дающие существенный эффект за счет сокращения издержек при эксплуатации, прибыль от которых может стать дополнительным источником дохода операторов дорог». Нет сомнения в том, что выполнение КЖЦ по силам только очень крупным дорожно­строительным компаниям, располагающим значительными материальными и кадровыми ресурсами, имеющими в собственности мощный парк спецтехники и оборудования. Тем же, кто обременен платежами за технику по лизингу или кредиту, осуществляет работы с привлечением заемных средств – доступ к КЖЦ должен быть заказан. По мнению Игоря Бондаренко: «Очевидно, что условия данных контрактов окажутся посильными только достаточно крупным и стабильным в финансовом плане строительным компаниям, то есть с большой долей вероятности компаниям, обладающим опытом в строительстве аналогичных объектов и положительной репутацией. Думаю, что это обстоятельство должно положительно сказаться на качестве дорог, построенных по данной схеме. Предлагаемая конструкция отношений по контракту жизненного цикла позволит эффективно, в разы, снизить возможности для участия в строительстве крупных объектов дорожного строительства недобросовестных компаний, не имеющих необходимых специалистов и производственной базы. Представляется, что условие о необходимости наличия у подрядной организации достаточного количества собственных средств для строительства, а также зависимость факта оплаты за построенный объект от качества выполненных работ, являются двумя основными составляющими принципиально нового для нашего государства механизма обеспечения качества строительных работ. Также вселяет оптимизм и то обстоятельство, что речь идет о механизме повышения качества строительных работ исключительно имущественного (рыночного) характера». Однако и здесь без сомнений не обошлось. Так, начальник аналитического отдела ИК БФА Денис Демин не уверен, что в России найдутся компании, готовые на высоком уровне и строить, и проектировать, и эксплуатировать дорогу, а кроме того, профессионально привлекать под это средства. «У наших строительных трестов с советских времен есть опыт строительства дорог, а вот опыта эксплуатации нет», – отмечает эксперт. Думается, что решить часть проблем, в том числе, и с позиции контроля качества работ, способна система саморегулирования. «Саморегулируемые организации в силу закона уполномочены осуществлять контроль над деятельностью своих членов, контроль соблюдения требований технических регламентов и стандартов выполнения работ, – поясняет Игорь Бондаренко. – Саморегулируемые организации несут субсидиарную ответственность перед потребителями и перед заказчиком за вред, который может быть причинен последним вследствие недостатков работ, выполненных строительной компанией. Кроме того, саморегулируемые организации в широком смысле являются публичными представителями интересов сообщества профессиональных строителей – второй стороны по контракту жизненного цикла, мнение которой также должно быть учтено при разработке соответствующих законов».

Поэтому участие СРО в процессе разработки законодательных норм о контрактах жизненного цикла представляется не просто необходимым, а очень важным шагом для развития дорожной отрасли.

 Сергей Васильев (журнал «Саморегулирование & Бизнес» №10 (18), 2011)